技防图像信息资料管理与使用中的法律问题

　　一、引言

　　随着社会经济的发展和人们安全防范意识的不断增强，技防图像监控系统作为一种现代化的城市管理手段，已经得到大面积普及。它们对于保护重点单位、要害部位安全，保障国家财产和公民人身财产安全，提高人民群众安全感和生活品质；对于有效预防、制止和精确打击违法犯罪，降低可防性案件发生率，提高公安机关应急处置能力；对于落实科技强警战略，实现科技创安，创建和谐社会都有着积极的意义。

　　统计数据显示，截止2005年底，北京市总共有监控探头26.3万个，覆盖面早已远远超出了银行、路口等传统意义上的重要地区，而是几乎遍布了北京的大街小巷以及办公场所，成为警方维护治安最有力的工具，以西城警方为例，在近1年破获的治安案件中，大部分关键性的线索和证据都是来自探头拍摄的监控录像。

　　视频信息具有确切、直观、具体生动、真实和高效的特点。从发达国家城市的现代化管理手段来看，在日常基础性防范如社区防控、交通防控、治安防控等众多实体防护中，视频信息的战略地位日趋重要，在应对重大突发事件以及重大警卫保卫任务中，视频信息的辅助决策作用日趋明显。在2005年7月，伦敦发生了一系列连环爆炸事件中，一度造成城市恐慌，然而警方在第一时间就锁定并在媒介公布了四个嫌疑犯在地铁和公交车等公共场所的闭路电视画面截图，为迅速破案提供了最有力的证据，效率之高，令人惊叹。

　　技防图像资料在打击违法犯罪、维护社会治安上可以令公安机关如虎添翼，在民间纠纷的解决也往往是真相大白，在人们的生产、生活、科研中可能还有许多人们未曾开发的奇效。曾经在北京发生一案，某军人驾车违章，将行人撞伤。交警在交通事故责任认定上认为是该军人的全责。果真如此，该军人就可能要“脱军服”。恰好在交通事故的案发现场有一个商店，商店门外装有摄像头。该军人便找到商店老板，恳请查阅案发当天的图像资料。结果是，图像上显示行人先违章。所以，交警据此改变了原来全责的责任认定。

　　那么，对于企事业、机关团体获得的技防图像资料，公安机关是否可以随意调取？如果要调取，应该遵守什么程序呢？公民个人或者其他组织是否也可以根据需要自行调取呢？比如，某小区女业主出差回来，向物业小区的保安索要录像资料，查看丈夫有无出轨行为，这种情况下，她作为业主是否可以自行调取资料呢？

　　二、为何要规范对技防图像信息资料的使用？

　　一方面，现阶段，技防图像信息主要用于社会安全防范、信息获取和指挥调度等方面，其对于公共安全的作用非常重要。

　　首先，通过对重点区域的实时监控，可以帮助公安机关实现对社会面的监控，有效地遏制案件的发生。例如，《南方都市报》报道，2007年3月31日下午２时３０分，深圳市公安局流塘派出所电子监控室执勤人员通过电子监控屏幕发现，西乡臣田航城工业区南泰天桥下有三名可疑男子，立即用对讲机通知路面巡逻民警，民警两分钟后赶到现场盘查，发现其中一名１８岁男子滕某后裤袋藏一把长约４０厘米的折叠水果刀，遂将滕某及两同伴带回派出所审查。

　　其次，通过对目标地点技防图像信息资料的翻查，可以发现破案线索或证据，有助于办案部门后期调查取证。比如，广州市白云区警方仅2006年就利用视频监控录像破获刑事案件214宗，抓获犯罪嫌疑人238人。另外，技防图像资料中含有丰富的信息，对公安情报信息搜索也具有重要的意义。

　　另一方面，科技的发展也可比喻为一把双刃剑。监控摄像头作为一种技术手段，对于采制对象无法进行具体的鉴别和选择，不管公民的行为是否合法，它都会一一忠实记录，这大大增加了公民个人隐私信息暴露于众的风险几率，而且一旦这种隐私信息遭到不当泄露或者非法使用，当事人不仅事先难以提防甚至根本无法察觉，事后也很难取证进而维护合法权益。

　　信息的大量收集、储存、传播和利用越便捷，公民隐私权受到侵害的可能性就越大。不仅暴露在摄像头下面的一对恋人当众相拥接吻的镜头，甚至任何与个人有关的信息，如长相、年龄、穿着或携带的物品等，都可能成为某些特定机构或他人乐于获取的信息。如果不能严格规定谁能监控摄像头，没有相应措施严格保证所摄内容不被滥用，摄像头很可能成为一些不法分子窥视他人隐私、非法收集和传播信息、甚至犯罪的便利渠道。举一个极端的例子，在电影《夕阳天使》中，舒淇、赵薇扮演的杀手运用高科技手段，通过卫星把安装在各处探头能看到的东西，都一览无余的收到自家的电脑里，以此来观察她们准备作案地点的情况。由于熟悉地形，她们巧妙的躲避了层层埋伏，上演了一幕和警方的猫捉老鼠的游戏。

　　作为技防图像系统的设置者和监控者，在使用探头所监控到的图像信息时，需不需要限制和约束？在涉及到公民隐私的图像内容时，如何保证监控者不让这些图像随意传播，从而保障公民的权利不受侵犯？这是一个不容回避而又迫切需要解决的问题。

　　目前，虽然有关法律规范对此种行为进行了规制。根据《治安管理处罚法》的规定，偷窥、偷拍、窃听、散布他人隐私，将被处以5日以下拘留或500元以下罚款，情节严重的拘留5天以上10天以下，并可以处500元以下罚款。在此基础上，除了公安机关外，很多探头管理单位(如金融机构、物业小区等)都有一套严格的管理措施，对于泄露探头资料的人进行惩罚。但值得注意的是，目前我国尚没有一部全国性法规对个人信息、个人隐私进行保护。而和摄像头在全国的“遍地开花”相比，在管理上目前仅有重庆、北京、广州等少数省市出台了地方性规定。因此，有必要进行全国性的立法，以法律或行政法规的形式，对技防图像资料的保存时间、知情范围、调取权限和使用方式等，作出明文规定，一旦发生泄露，应追究相关责任人和单位的民事、行政甚至刑事责任。

 
　　三、技防图像信息资料的管理、存贮

　　1、对技防图像资料的管理

　　由于技防图像资料关系到社会公共安全和个人隐私的维护，所以图像资料本身的安全关系重大，必须通过立法对其进行严格的管理，包括禁止对其擅自删改、破坏，禁止随意传播、复制或用于其他目的。目前地方立法中对此规定较多，具体表述也只是大同小异。

　　《北京市公共安全图像信息系统管理办法》中规定，“公共安全图像信息系统的使用单位，应当建立、健全图像信息安全管理制度，遵守下列规定：（二）建立图像信息使用登记制度，对图像信息的录制人员、调取时间、调取用途等事项进行登记；（三）按照规定期限留存图像信息，不得擅自删改、破坏留存期限内图像信息的原始数据记录。”《重庆市社会公共安全视频图像信息系统管理办法》中规定，“任何单位和个人不得有下列行为： 买卖、散发、非法播放视频图像资料；  故意隐匿、毁弃视频图像信息系统采集的涉及违法犯罪活动的信息资料。”《广州市公共安全视频系统管理规定》中规定，“公共安全视频系统的建设、管理或者使用单位及其工作人员，应当严格管理公共安全视频系统采集的图像信息，依法按程序查看、复制和使用信息，不得删改、破坏视频信息原始数据记录，或者随意传播、复制或者用于个人目的、商业目的的查询、使用。并对视频信息的录制、使用和去向情况进行登记，遇到可疑情况，应当及时向公安机关报告。”

　　2、技防图像资料的存贮时间

　　关于技防图像资料的存贮时间，目前有关立法中规定还比较杂乱。《娱乐场所管理条例》中规定，歌舞娱乐场所应当将闭路电视监控录像资料留存30日备查，不得删改或者挪作他用。北京市人民政府《关于加强图像信息管理系统建设工作的意见》中规定：重要部位、地下通道、过街天桥以及宾馆、饭店、餐饮、文化娱乐场所和市场等涉及公众聚集的场所录像存储时间应保持30天，交通道路、公交枢纽设施及公交、地铁运营车辆的监控录像应保持7天以上。《北京市住宅区及住宅安全防范设施建设和使用管理办法》第十条中规定：住宅区及住宅的物业管理单位或者产权人（以下简称管理人）应当妥善保存监控系统所记录的信息资料，且保存期限不得少于7日；《重庆市社会公共安全视频图像信息系统管理办法》中规定：视频图像信息系统的使用单位应妥善保存视频图像资料15日以上，法律法规另有规定的从其规定；《 广州市公共安全视频系统管理规定》中规定：视频信息的有效存储期不得少于十五日，法律、法规、规章或者行政规范性文件另有规定的除外。

　　我们在调研中了解到，技防图像资料的保存时间并不是越长越好，一方面，图像资料的留存时间太长，需要占用大量的储存空间，造成系统建设投入加大；另一方面，留存时间太长，检索起来也不方便。另外，由于不同区域的风险等级不一样，对存贮时间的要求也不一样，没必要搞一刀切。

　　四、技防图像资料的使用

　　1、公安机关和有关执法部门如何使用技防图像信息资料

　　笔者认为，为便于对技防图像信息资料的查阅、调取、复制的探讨，我们可以将技防图像监控系统区分公共视频系统和非公共视频系统分别进行研究。所谓公共视频系统，是指主要由政府投资兴建、管理和维护，设置于公共区域而单位内部区域，为公权力运行服务的视频监控系统。国外也有学者称之为“开放型闭路监控系统”（open-street closed-circuit television）。并认为它与“私人监控系统”（如在商场、银行、工厂等场所设置的视频监控系统）的主要区别在于它监控的是公共区域，并且由代表公共机构的人员进行管理。这很有借鉴意义。在此，我们也将城市主干道、高速公路、市区主要路口、广场、车站、港口等公共场所的技防监控系统归为公共视频系统；而将小区、学校、医院、银行、饭店、娱乐场所等内部技防监控系统归为非公共视频系统。

　　（1）对公共视频信息的使用

　　目前，各城市的公共视频系统是由政府为主导（主要是公安机关）投资兴建、维护的，建设的主要目的就是为了维护公共安全、打击违法犯罪、促进城市管理，是为了公权力的行使服务的。公安机关当然有权依法使用公共视频信息。且事实上公安机关作为其监管部门，享有对其视频图像信息直接进行使用的便利条件，对技防图像资料几乎处于垄断地位。

　　技防图像监控系统内部蕴含了大量的社会方面的视频监控图像，很多政府相关部门如城管、城建、消防、电力、国安、交通、交管等在工作中也需要这些图像信息，以支持和完善城市功能。为了使视频监控系统的潜能得以发挥，视频信息可靠管理的前提下可以在这些部门间进行“流通”、共享，在完成为公安机关掌控社会治安目的的同时，为城市应急系统提供最底层的可视化基础；为城市管理提供可视化和智能化的手段；为城市防恐提供一种新型的预警技术。

 
　　因此，公安部门应该打破监控资源应用“以我为主，部门所有”的观念，把治安动态网络监控系统作为一种社会公共产品，将获取的信息作为社会公共资源，在确保信息安全、合法应用的前提下向城市管理、行政执法等政府职能部门提供，使监控资源充分得到共享，并在更广泛的领域发挥其积极作用。使技防图像监控系统不仅为公安机关治安管理服务，同时为党委、政府的其他部门服务，为城市应急联动救援系统服务，为数字化城市管理服务。

　　值得欣慰的是，在各地公安机关正在积极推进下，技防图像信息的联网共享已成大势所趋。如广州110指挥中心将公安、交管、地铁分局等监控系统组网，实行图像资源共享。

　　（2）对非公共视频信息的使用

　　非公共视频系统大多是本着“谁受益、谁出资、谁维护”的原则，由内部单位建设和管理的。它虽然不是由政府直接投资建设，不是由政府进行管理、维护的，但其主要目的仍然是为了打击违法犯罪、维护单位内部秩序，最终也是为公共安全服务的。

　　公安机关及有关执法部门在维护社会秩序、进行城市管理特别是进行应急指挥时，也有权依法对其图像信息资料对查阅、调取或复制，非公共视频系统的管理或使用单位则有积极配合的义务。比如，《娱乐场所管理条例》规定，文化主管部门、公安部门和其他有关部门的工作人员依法履行监督检查职责时，需要查阅闭路电视监控录像资料、从业人员名簿、营业日志等资料的，娱乐场所应当及时提供。《北京市公共安全图像信息系统管理办法》规定，发生社会治安、自然灾害、事故灾难、公共卫生等突发公共事件时，具有突发公共事件调查、处置权的政府有关主管部门有权查看、调取、复制图像信息，有关单位应当予以配合。《重庆市社会公共安全视频图像信息系统管理办法》中规定，公安机关和有关执法部门依照法定程序调取相关视频图像资料，视频图像信息系统的使用单位应当如实提供。《广州市公共安全视频系统管理规定》中规定，公安机关、国家安全机关因执法工作需要，可以无偿调取、复制或者查看公共安全视频系统图像信息，必要时可以临时接管公共安全视频系统控制权。发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等公共安全事件时，其他政府行政管理部门可以无偿调取、复制或者查看公共安全视频系统图像信息。

　　为了在保证公共安全的同时也保护公民的个人权益，防止公权力的滥用，还需要通过立法对查阅、调取或复制的有关程序进行严格的规定。《北京市公共安全图像信息系统管理办法》中规定，政府有关主管部门工作人员查看、调取、复制图像信息时，应当遵守下列规定：（一）工作人员不得少于二人；（二）出示工作证件和证明文件；（三）填写查看、调取、复制图像信息情况登记表；（四）遵守图像信息的使用、保密制度，不得擅自提供、传播图像信息，对涉及国家秘密、商业秘密和公民个人隐私的图像信息予以保密。《重庆市社会公共安全视频图像信息系统管理办法》中规定， 使用视频图像资料不得泄露国家秘密和商业秘密，不得侵犯公民的隐私权、肖像权以及其他合法权益。公安机关在视频图像信息系统管理工作中不依法履行职责，或者有其他玩忽职守、滥用职权行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任；构成民事侵权的，依法承担民事责任。《 广州市公共安全视频系统管理规定》中规定，行政执法人员根据本规定第十八条的规定需要调取、查看或者复制公共安全视频系统图像信息和相关资料的，应当出示执法单位介绍信函和执法证件。不出示介绍信函和执法证件的，公共安全视频系统的建设、管理或者使用单位有权拒绝。

　　2、其他单位或个人如何使用技防图像信息资料

　　目前，由于技防图像信息系统的应用目的仍主要是维护公共安全、加强城市管理，有关法律也只是规定了公安机关和有关执法部门有权依法对图像信息资料进行查阅、调取或复制，而对政府以外的其他单位或个人使用技防图像资料还没有进行规定。或者规定技防图像信息系统的管理、使用单位不得擅自向其他单位和个人提供、传播图像信息资料，实际上是对个人目的或商业目的的查询、使用予以了否定。比如，《北京市公共安全图像信息系统管理办法》中规定，留存的图像信息除按照本办法的规定使用外，任何人不得擅自查阅、复制、提供、传播。 《 广州市公共安全视频系统管理规定》中规定， 公共安全视频系统的建设、管理或者使用单位及其工作人员，应当严格管理公共安全视频系统采集的图像信息，依法按程序查看、复制和使用信息，不得删改、破坏视频信息原始数据记录，或者随意传播、复制或者用于个人目的、商业目的的查询、使用。

　　根据《民事诉讼法》等法律规定，当发生民间纠纷或争议，其他单位或个人需要利用技防图像资料作为证据时，要通过司法程序调取图像资料。在实践中，由于公安机关是技防图像监控系统的主管机关，且公安机关享有对图像信息资料的查阅、调取或复制权，其他组织或个人要求查阅、使用图像信息资料时，只能通过公安机关为中介实现对视频图像资料的查阅、使用。具体程序是，当其他单位或个人要求查阅、使用视频图像资料时，先向公安机关提出申请，经公安机关批准后，则可以在人民警察的陪同下进行查阅，但不得进行复制。

　　实际上，我国目前对技防图像监控系统的利用也还仅仅局限在安全领域，对于监控信息在非安全领域的应用几乎还处于空白状况。不论是从国外的实践来看，还是从技防监控系统作为一种高科技产品，其高投入也要求有高产出作为回报而言，技防图像系统都应当也可能为人们的生产生活提供更多非安全领域的产品。在国外，通过对杂货铺门口的视频监控系统所获图像资料中的事件和画面进行智能分析和过滤，可以帮助零售店的老板统计当天光顾的客户数量，用以分析销售情况等等。通过对火车站、超市等人员聚集的地方进行拥挤检测，识别人群的整体运动特征，包括速度、方向等等，用以及时发现异常情况。在国内也已有这方面的尝试，如北京电信推出了“全球眼”业务，为客户提供远程的图像传输服务，使客户能够实时的从现场获取图像、声音等第一手资料，大大延伸了管理人员的听觉、视觉范围，提高他们的管理、决策效率，并且能对突发事件做出快速、准确的反应，已广泛应用于房地产、连锁系统、医疗行业、金融行业、环境监测、电力、民航及一些需要进行图像远程监控、传输、存储和管理的行业。

 
　　我们在调研中也了解到，首先，实践中并没有必要对向政府以外的其他单位或个人提供图像资料服务予以一概否定。在不侵犯公民的隐私权、不泄露国家秘密和商业秘密、不致降低原有视频监控系统的防范效能的前提下，完全可以让其他单位或个人查阅，甚至还可以供商业目的的利用。国外（如英国）就有这方面的例子，如在某些公园，视频监控系统取得的图像信息，就可以有偿提供给市民。这样一方面可以让技防图像监控系统的功能得到更大的挖掘，对违法犯罪活动也可以起到一定的震慑作用。其次，目前部分群众对公共安全图像信息系统的建设还存在一定抵触情绪，扩大图像信息资料的利用范围，则可增强其对图像信息系统建设的信心。同时，在不违反法律禁止性规定的情况下对图像资料进行适度的商业利用，可以收取一定费用，从而在一定程度上弥补图像信息系统建设和维护的巨大开支。

　　五、技防图像信息资料的使用与政府信息公开的关系

　　1、政府信息公开概述

　　当今的世界是信息的世界，信息在各国政治、经济、社会生活中都扮演着十分重要的角色。作为社会的管理者，政府本身占有和控制着大量的信息，据有关专家分析指出，政府掌握着全社会80%以上的信息资源，而信息的价值在于其流动性和共享性，如同货币一样，只有在流动中才能使其价值得以体现。而只有政府才拥有调配、调节信息资源的充分权威和管理职能。这就要求政府信息公开，政府与社会共享信息资源。政府信息公开，是指政府主动或被动地将其所掌握的政府信息予以公开。在网络时代，政府信息公开不仅具有推进民主的社会价值，同时还具有信息资源共享、降低获得信息成本的经济价值。信息资源代表一种复杂、巨大和昂贵的投资，是一种高风险和充满不确定性的投资。数据和信息的广泛共享，使分散在不同信息资源生产领域的生产者不必重复进行信息的生产活动，用较低的代价来分享其他信息生产者生产的信息，就可以达到应用目的，从而避免大量冗余数据的产生。政府信息利用越广泛，其资源作用就发挥得越充分。

　　目前世界上已有50多个国家和地区制定了政府信息公开法，来保障政府信息公开的落实，通过法律手段推进政府信息公开。如美国的《信息自由法》规定,除国家安全信息、商业秘密、司法调查文件、决策前信息等九类信息外的政府信息,公众无论出于何种目的,均享有申请公开和使用的权利,政府机构必须对公众的申请予以接受和执行,如不提供,则必须说明理由。英国的《信息公开法》规定任何人都有权得到政府信息,政府必须提供公众所索取的信息。我国的政府信息公开制度也在逐步完善。2007年4月5日，国务院第492号令公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，并将于2008年5月1日起实施。这必将对我国的政府信息公开起到巨大的推动作用。

　　2、哪些技防图像信息属于政府信息？

　　“政府信息”是政府信息公开制度的一个基本概念。如何认识和界定“政府信息”这一概念,会直接影响到政府信息公开的效能。那么,应当如何界定“政府信息”呢?《政府信息公开条例》第二条规定：本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。

　　上文所指公共视频信息，是在公权力行使过程中产生的，作为一种由政府管理和控制的公共资源，其中蕴含着大量社会方面的数据资源，与公民的学习、生活、工作密切相关，所以也属于政府信息资源的组成部分。政府有义务将其所掌握的与公民、法人和其他组织利益相关而法律又允许公开的图像信息与社会共享，或者依特定对象申请提供。而社区、单位内部等非公共视频系统所获取的技防图像信息，由于其不是在公权力行使过程中产生的，不具有全社会公共信息的属性，则不在公开之列。

　　3、技防图像信息应如何公开？

　　政府信息资源公开是一项复杂的系统工程，既要保证合法用户的充分共享，又要防止数据的非法使用，造成国家资源的流失和泄密。公共视频系统兴建的主要目的是为了维护公共安全、打击违法犯罪、加强城市管理。有些技防图像资料中含有大量的个人信息、技防工作秘密等内容，且技防图像信息的存在形式、传播方式也不同于传统的文字信息、纸质信息，这就决定了其公开的特殊性。有必要根据技防图像信息的保密程度、需求程度并综合考虑现实的共享服务能力进行合理的分类；同样，对信息资源用户也根据其性质进行适当的分类，开放不同的数据获取权限。

　　（1）对于不涉及国家秘密、商业秘密、他人隐私，而又对公共利益的实现很有价值的信息，可以采取主动公开的方式向社会公开。比如，交警部门在上下班高峰期将部分交通要道的监控图像传输到电视台，电视台在数字电视频道中进行实况转播，为群众选择路线提供参考，方便群众的出行。

　　（2）对于与申请人自身利益相关的，不属于公开豁免范围但又不便向社会公开的图像信息，可以依特定申请人的申请予以提供。

　　（3）对于含有禁止或限制公开内容但能够区分处理的，应当将可公开部分向申请人公开。

 
　　由于技防图像信息传播方式的特殊性，应当根据各种图像信息的具体类别确定不同的公开方式，决定是否可以公开播放，是否可以供公众查阅或特定申请人查阅，是否可以供申请人刻录等。

　　值得注意的是，新闻媒体也可以作为普通申请人申请对技防图像信息进行查阅、复制。媒体作为公众了解政府信息的重要渠道，可以作为申请人要求政府机构公开某些信息，政府机构应当予以配合，而不能以不正当的理由拒绝向新闻工作者提供有关新闻事件的真实材料。特别是在突发事件发生时，能够保证公众知情权，并有利于各方面力量协同行动，参与应对突发事件。由于目前我国还没有专门的新闻法，通常对新闻传媒及新闻工作者自由报道权利的保护主要是相关的法规来实现，而这些相关的法规条例并没有给传媒太大的报道空间。《政府信息公开条例》的实施将有利于扩展媒体的报道空间，有利于扩大公众的知情权，有利于社会的良性动作。（赵匹灵）

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